Una infraestructura despliega todo su valor cuando se mantiene, se inspecciona y se verifica a lo largo de su vida útil. Cuatro condiciones marcan la diferencia: un control acreditado e independiente, una evidencia técnica que llega a quien decide, un mantenimiento planificado a la altura de la inversión y una detección temprana de las anomalías. Son condiciones alcanzables: se apoyan en la voluntad técnica, un modelo claro y la colaboración institucional público-privada.
Cuando una infraestructura presenta una incidencia, la atención tiende a centrarse en la responsabilidad inmediata. Conviene acompañar esa mirada con otra igual de necesaria: la de las condiciones estructurales que permiten que el sistema funcione con garantías.
La explicación, en la mayoría de los casos, reside en la arquitectura del sistema:
- en cómo se organizan las funciones de ejecución y verificación;
- en cómo fluye la información hacia quien ostenta la responsabilidad del activo;
- en si el mantenimiento recibe la misma atención que la inversión inicial y
- en si los sistemas de control se diseñan para anticipar y no solo para constatar.
A partir de nuestra experiencia del sector, consideramos que existen cuatro condiciones que deberían darse en un modelo renovado de seguridad y fiabilidad en infraestructuras públicas.
No son cuatro ideas nuevas: son cuatro principios que, aplicados de forma homogénea y sistemática, pueden cambiar los resultados.
1. Independencia y separación de funciones: quien ejecuta no puede controlar lo que ejecuta
Este parece un principio obvio. Sin embargo, su aplicación efectiva en la contratación pública de infraestructuras puede ser aún más sistemática.
El origen suele estar en el diseño contractual, más que en la actuación de quienes intervienen. Cuando la misma entidad que diseña, ejecuta o mantiene una infraestructura es también quien realiza o encarga el control de calidad de esa ejecución, el sistema de verificación pierde su función esencial, que es aportar una mirada externa, acreditada, objetiva e independiente.
Que quien ejecuta controle su propia actuación no es control externo, es autocontrol con otro nombre. Autocontrol que, aunque tenga valor, no puede sustituir a la independencia funcional y económica de quien verifica.
La separación de funciones entre ejecución y verificación, lejos de ser un tecnicismo o una exigencia burocrática, es una condición de credibilidad y fiabilidad que diferencia una inspección que aporta evidencia objetiva de un informe que avala lo que ya se ha decidido.
La acreditación, en este sentido, aporta algo que una declaración de independencia no puede ofrecer: una garantía institucional, evaluada periódicamente por un tercero público (ENAC, en el caso de España), de que la entidad que emite la evidencia técnica cumple los requisitos de competencia técnica, independencia e imparcialidad y ausencia de conflicto de interés.
Esa es la base sobre la que puede construirse la confianza en el dato y su fiabilidad.
Así, es necesario separar, a nivel contractual o de licitación, las actividades con potencial conflicto de interés. Diseño, ejecución y mantenimiento, de un lado; verificación, inspección y supervisión independiente y acreditada, del otro.
No como dos mundos opuestos, que no lo son, sino como dos funciones complementarias que se refuerzan una a la otra precisamente porque están separadas.
2. Trazabilidad y reporte efectivo: la evidencia técnica debe llegar a quien decide
Uno de los puntos más frecuentemente pasados por alto en el diseño de los sistemas de control es el hecho de que una inspección que no reporta sus resultados a quien ostenta la responsabilidad del activo no cumple su función.
Y es que no basta con que existan inspecciones, ensayos o auditoría, consideramos necesario que sus resultados estén documentados de forma íntegra y verificable, y que se comuniquen directamente a la Dirección de Obra y al titular del activo o autoridad competente del mismo.
Cuando los resultados del control quedan absorbidos por la lógica contractual de la ejecución, el titular del riesgo puede estar tomando decisiones sobre una infraestructura sin acceso real a la evidencia técnica que debería sustentarlas. Dicho de otra manera: la trazabilidad no es un atributo administrativo, es una condición de gobernanza.
En entornos de alta complejidad técnica, donde intervienen múltiples actores y cadenas de suministro extensas, la calidad de la información condiciona directamente la calidad de las decisiones. Y la calidad de las decisiones condiciona la seguridad y disponibilidad del activo.
La recomendación es aparentemente sencilla pero requiere un cambio en el diseño contractual: el control externo debe reportar también a quien ostenta la responsabilidad del activo, no solo a quien contrata la ejecución. Y, por tanto, la evidencia técnica debe formar parte de un histórico auditable, disponible para la toma de decisiones y para la rendición de cuentas.
Habrá que recordar, entonces, que una infraestructura pública no es solo una inversión, es un compromiso con sus usuarios y con el interés general.
Además de presencia de control, ese compromiso exige información trazable.
3. Equilibrio CAPEX/OPEX: la inversión no termina cuando acaba la obra
En la gestión de infraestructuras en España existe un margen de mejora ampliamente reconocido: la inversión en construcción tiende a concentrar más atención y recursos que las fases posteriores de mantenimiento, supervisión y conservación.
El resultado de esa asimetría no siempre es inmediato, puesto que las infraestructuras son activos duraderos… Pero la durabilidad no es una propiedad automática: se construye con mantenimiento (y se erosiona con su ausencia).
La fase OPEX (operación y mantenimiento) es la que determina en gran medida la vida útil real de un activo, su disponibilidad efectiva, su seguridad y la eficiencia de la inversión en su construcción. Y esta fase, necesita también de una partida específica de supervisión e inspección acreditada e independiente, con objetivos medibles y de verificación externa de que el mantenimiento declarado se corresponde con el mantenimiento ejecutado.
Por ello, el control externo en la fase de operación no es un coste adicional sino una palanca de eficiencia:
- permite detectar deterioros antes de que se conviertan en fallos,
- priorizar actuaciones conforme a criterios técnicos de riesgo y criticidad y
- proteger el valor de la inversión pública a lo largo de todo el ciclo de vida del activo.
La propuesta de modelo que impulsamos desde ADECÚA plantea aplicar el control externo con visión integral del activo, equilibrando la atención entre fase de inversión y fase de explotación. Incorporar de forma sistemática auditorías del plan de mantenimiento, inspecciones periódicas de condición y verificación de la ejecución real es una decisión de gestión inteligente del patrimonio público, no un elemento de la burocracia.
En muchos ámbitos, esta lógica ya existe. En infraestructuras ferroviarias, en centrales nucleares, en instalaciones industriales reguladas. La necesidad no es inventar un modelo nuevo. Es extender de forma homogénea y sistemática lo que ya funciona en los ámbitos donde se ha aplicado.
4. Enfoques preventivos y predictivos: del diagnóstico post-fallo a la gestión anticipativa del riesgo
En la supervisión de infraestructuras proponemos un enfoque preventivo y no tanto un enfoque reactivo: que la actuación no se concentre cuando aparece una incidencia o cuando una inspección detecta un problema relevante.
Es un punto de partida valioso, desde el que cabe avanzar hacia planteamientos más anticipativos.
Y es que el enfoque reactivo tiene un coste que va más allá del económico: actuar a posteriori es, por definición, más caro que prevenir. Y, en infraestructuras críticas, puede tener consecuencias que van mucho más allá del coste de reparación.
El sector de la evaluación de la conformidad dispone hoy de herramientas técnicas que permiten ir mucho más lejos:
- ensayos no destructivos avanzados,
- evaluación del estado de condición de los activos,
- análisis de datos para la detección temprana de anomalías,
- gestión de activos basada en ISO 55000,
- ingeniería forense que convierte cada incidencia en aprendizaje transferible.
La transición hacia enfoques preventivos y predictivos es una forma concreta de gestionar, que requiere dos condiciones:
- que el control externo y acreditado se active de forma anticipada, sobre los elementos más críticos y con la frecuencia que el nivel de riesgo aconseja y
- que los resultados de ese control alimenten sistemas de aprendizaje organizacional, no solo expedientes administrativos.
Priorizar elementos críticos no significa inspeccionar menos, tiene que ver con inspeccionar mejor: concentrar los esfuerzos de control allí donde el riesgo es más alto, la consecuencia de un fallo más grave y el valor de la anticipación más elevado.
Y, sobre todo, el paso de una cultura del control reactivo a una cultura de la gestión preventiva del riesgo no requiere crear nuevas estructuras: se trata de activar, de forma sistemática, las capacidades técnicas que el sistema de evaluación de la conformidad ya tiene disponibles.
Una infraestructura invisible que impacta de forma visible
Las cuatro condiciones que hemos descrito no son independientes, claro está: se refuerzan mutuamente:
- la independencia acreditada del control gana en valor cuando los resultados son trazables;
- la trazabilidad tiene sentido cuando la información llega a quien decide;
- el equilibrio CAPEX/OPEX es sostenible cuando el control externo en operación es preventivo y
- el enfoque preventivo solo es creíble cuando quien lo realiza es independiente.
Son, en conjunto, los pilares de un modelo de gestión de infraestructuras públicas que coloca la evidencia técnica en el centro de la decisión, que separa claramente las funciones que deben estar separadas, y que entiende el control externo no como un requisito formal, sino como una herramienta al servicio del interés general.
El sector de los ensayos, la inspección y la certificación en España cuenta con cerca de 2.000 entidades acreditadas, más de 35.000 empleos directos y un volumen de mercado superior a los 3.500 millones de euros anuales.
Es una capacidad técnica disponible. No hace falta crearla. Hace falta articularla, reconocerla y aplicarla de forma sistemática donde más se necesita.
Ese es, precisamente, el trabajo que ADECÚA impulsa.
Y es también, en última instancia, el propósito de este espacio editorial: hacer visible la infraestructura invisible que sostiene la seguridad, la fiabilidad y la confianza pública.
Infraestructura invisible. Impacto visible.